Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

  ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ

МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ (г. Махачкала) ФИЛИАЛ

 

 

 

кафедра гражданского права и процесса

 

 

  Выпускная квалификационная работа

  Возникновение, функционирование и развитие
Контрактной системы в сфере закупок
товаров, работ и услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд

 

 

Выполнил студент

5 курса

очной формы обучения

Курбанов Муртуз Мурадович

«  »______________________ 2015 г.

 

Научный руководитель

к.ю.н. Адигюзелов Киясудин Ахмедович

____________________________

«  »____________________2015 г.

Заведующий кафедрой
гражданского права и процесса

к.ю.н. Рамазанов Саид Загидиевич

_____________________________

« » ____________________2015 г.

 

Махачкала 2015 г.

Введение

1. История развития контрактной системы в России

1.1. Начало развития контрактной системы России (17 век)

1.2. Реформы 18 века. Их влияние на развитие современной контрактной системы России

1.3. Механизм осуществления государственных закупок СССР

1.4. Система государственных закупок в период становления Российской Федерации

2. Основные способы осуществления государственных и муниципальных закупок по контрактной системе.

2.1. Характеристика ФЗ-44. Существенные отличия ФЗ-44 от ФЗ-94. Классификация способов осуществления закупок
2.2. Конкурентные и неконкурентные способы определения поставщика
2.3. Закрытые способы определения поставщика

 

3. Проблемы контрактной системы. Пути совершенствования. Практические проблемы и юридические коллизии.

 

 

  Заключение

 

 

 

 

 

 

Введение


Бурное и стремительное развитие экономических отношений, еще с дореволюционных времен, вынуждало правотворцев решать проблемы наиболее уязвимой области государственного регулирования, такой как государственные закупки. Уязвимость системы обуславливалась рядом факторов. В данной работе происходит изучение и анализ процесса становления института контрактной системы, причины его зарождения, его последствия, а так же факторы, повлиявшие на его последующее совершенствование.
Апогеем всех трудов стал действующий на данный момент Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. (далее Федеральный закон №44-ФЗ). Становление в Российской Федерации контрактной системы государственных закупок, обуславливает начало нового этапа российского законодательства о государственных закупках. Предыдущие правовые акты ставили в первую очередь целью предотвращение хищения бюджетных средств из казны государства и снижение уровня коррупции. Введение контрактной системы довело до ума многие положения старого закона, был обозначен ряд новых задач, таких как: 1) рост уровня открытости и информационной свободы в области государственных закупок; 2) повышение производительности тендеров и сбережение финансовых ресурсов государственного бюджета; 3) повышение уровня прозрачности государственных закупок. Было введено множество новэлл, закон был существенно доработан. Фактически, стороны государственных закупок получили ясную и четкую инструкцию по работе. Однако стоит отметить, что она еще нуждается в доработке.
В этой связи следует отметить, что развитие имущественных отношений в рамках рыночной экономики требует надлежащего правового регулирования отношений по размещению и исполнению государственного заказа, выступающего одним из важнейших инструментов государственной политики Российской Федерации в сфере экономики.

Несмотря на проведенные изменения, обеспечить эффективное регулирование отношений в сфере государственного заказа в той мере, в которой задумывалось, российскому законодателю, на наш взгляд, не удалось.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.   История развития контрактной системы в России

1.1. Начало развития контрактной системы России (17 век)

В научной литературе не упоминается о периоде начала совершения сделок с непосредственным участием казны. Однако большинство авторов отмечают, что зачатки действующих в Российской Федерации положений о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд были сформированы в 17 веке. В то же время, нельзя не согласиться с мнением Атамася А.В. и Кузнецова В.И., которые утверждали, что «потребности Российского государства появляются на более ранних этапах его развития».[1] Учитывая факт существования наказа 1595 года «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» данный факт выглядит бесспорным. Тем не менее, наказ 1595 года не регулировал саму процедуру закупок, а был лишь своего рода основанием для выделения денежных средств из казны государства на его определенные потребности. Возникновение государственного механизма регулирования государственных закупок пришлось на 17 век. Причиной тому послужило «смутное время», ослабление власти, а так же «великое разорение Москвы» войском Тохтамыша. В последствие упадка в экономике, царский двор пришел к выводу о необходимости принятия мер по сохранению и разумному развитию государственной казны. В частности, ставились такие задачи как: 1) сокращение затрат государственных средств; 2) выявление и пресечение их нецелевого использования; 3) планомерное развитие экономики России. Одним из самых эффективных механизмов, которые способствовали решению имеющихся проблем, являлось введение в действие размещение госзаказа на конкурсной основе. Фактически, единственным заказчиком от имени государства на тот момент являлся царский двор и непосредственно сам царь.

Одним из первых на Руси законодательных актов, способных осуществить регулирование государственных закупок являлся Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. «О подрядной цене на обеспечение доставки в город Смоленск сухарей и муки».[2]  Согласно этому указу фактически, условия договора устанавливалась не по соглашению заказчика и подрядчика, как это происходит в современное время, а исключительно заказчиком.  В то же время, стоит отметить и тот факт, что Указом, одновременно устанавливалась немаловажная для подрядчиков льгота – они могли свободно перемещаться по территории Руси до места доставки и обратно, не уплачивая при этом государственных пошлин за пересечение границ. Сложно согласиться с мнением О.А. Беляева, который в своих трудах утверждал, что «способ заключения торгов, описываемого в настоящем Указе можно отнести к аналогу современного конкурса».[3]  На наш взгляд, в данном указе конкурса как такового нет, но можно предположить о возникновении ключевых признаков современной контрактной системы – заказ публичного характера, условия, поиск исполнителей, льготы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Реформы Петра I и их влияние на контрактную систему России (18 век); «Регламент Адмиралтейства и Верфи» как основополагающий нормативно-правовой акт дореволюционной России

Структурный характер правового регулирования правоотношений, связанных с заключением публичных контрактов в России, приобрело в период Петра I. В первую очередь это ознаменовалось проведением реформ в экономической и общественно-политической сфере страны. В начале 18 века был создан аппарат общероссийского центрального управления государством, который подчинялся Сенату, кроме того вводились в действие различные канцелярии, конторы и приказы, в функции которых вошло управление общественными отношениями в различных сферах деятельности государства.[4] Одним из ведомств, закрепленных за Сенатом, была Канцелярия подрядных дел, созданная в 1715 г. для управления делами по казенным подрядам и сборам недоимок с губерний.

В это время, в целях информирования населения (в том числе приезжего), все объявления о предстоящих конкурсах вывешивались на всех воротах, стендах и столбах города. Также размещалась информация обо всех предоставляемых льготах государственным поставщикам и государственным подрядчикам, были перечислены лица, которые выполняли работу по государственным заказам. Непосредственным органом, курирующим вопросы продаж и поставок являлась Канцелярия подрядных дел.

В  период Петра I принимается ряд правовых актов, регулирующих заключение государственных контрактов по ряду направлений, таких как: строительство казенных дорог, поставка фуража и провианта, строительство и реконструкция мостов, зданий и т.п. Начало июня 1721 года ознаменовалось принятием Сенатского Указа об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок.[5]  Теперь с лиц, получивших за государственные подряды, чрезмерно завышенные цены и тем самым причинившим ущерб казне государства (если их вина была доказана) требовали «передаточные деньги» (переплаченные), а так же штраф. Тем самым Петр I хотел установить государственную монополию на цены в целях сохранения и планомерного пополнения государственной казны. В данном случае, мы видим появление зачатков коммунистической модели регулирования ценообразования в России.  

Большой вклад в развитие современной контрактной системы был внесён в 1722 году, когда был издан «Регламент Адмиралтейства и Верфи». Так, пункт 15 Регламента именовался «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться»[6]. Механизм функционирования государственного заказа строился следующим образом: когда возникала необходимость подряда, в городе вывешивались объявления (билеты) с указанием предмета подряда, времени подачи и принятия заявок, а так же место приема заявок, в которое должны были придти соискатели данного подряда. Все заявки должны были быть направлены полицмейстеру, который с рядом своих подчиненных ходил по прилегающей территории по месту приема заявок и с барабанным боем встречал их прибытие. Одновременно рассылка казенных билетов осуществлялась в администрации других городов. Закрепление такого положения в Регламенте свидетельствовало о зарождении принципа открытости и прозрачности осуществления закупок. Положения Регламента, предусматривали меры направленные на снижение цены контракта и экономии государственных средств. Так подрядчики, подавшие свои предложения о цене вызывались три раза в течение недели в Контору подрядных дел, которая принимала попытки убедить их снизить цену. Если снижение цены не удовлетворяло заказчика, то торги с заказчиком продолжались до трёх недель, по истечении которых составлялся акт о признании победителя. После процедуры оглашения победителя, Регламент предписывал необходимость в присутствии подрядчиков зажечь свечу, которая свидетельствовала о периоде внесения последних изменений цены в поданных заявках. Несмотря на акт о признании победителя, подрядчик, который в течение времени пока горела свеча, предложил наиболее низкую цену в отличие от других участников – признается окончательным победителем и наделяется правом подписи государственного контракта. Стоит отметить и тот факт, что в нескольких пунктах Регламент трактовал порядок действий должностных лиц в целях противодействия коррупции. Одним из таких является нахождение двух офицеров у зажженной свечи «да бы не было какой фальши». Несмотря на все попытки Петра I искоренить коррупцию в системе государственных закупок, она всё же имело место быть в 18 веке. Так в архивах имеются документы о взыскании недоимок и казенных долгов с таких должностных лиц как: обер-комиссар Д.А. Соловьев (1719 г.), кабинет-секретарь А.В. Макарова (1721 г.), вице-губернатор Архангельской губернии А.А.Курбатов (1717 г.) и Светлейшего князя А.Д.Меньшикова (1723 г.).[7]

Наиболее важным событием 18 века, повлиявшим на развитие системы государственного заказа стало проведение в 1775-1776 годах радикальных реформ государственного управления. Был издан и принят акт, по которому осуществлялось данное реформирование, в дальнейшем получил название «Учреждение о губерниях». Статья 118 данного документа именовалась «О контрактах по подряду, поставках, и откупах». Весь свод правил, приведенный в данной статье, в конечном итоге послужил своего рода отправным пунктом для соответствующих документов в самых разных ведомственных структурных подразделениях. Этому способствовал тот факт, что в них в полном объеме учитывался весь имеющийся опыт проведения торговых мероприятий направленных на осуществление поставок и закупок товаров, работ или услуг определенными государственными органами. Данный акт весьма продолжительное время определял развитие России как некой общей государственной системы. Согласно ему, все функции проведения подобных мероприятий, в конце концов, делегировались во вновь созданную Казенную палату[8], в функции которой входило заключение контрактов на суммы свыше 10 000 рублей, срок которых превышает 4 года. Как правило, Казенная палата не могла осуществлять выдачу задатка или предоплаты, как это происходило ранее, и вся конечная ответственность за полным соблюдением всех условия возлагалась на самого подрядчика.[9] В 1802 году Александром  I был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», в котором особое внимание уделялось расчетам всех справочных цен для осуществления проведения закупок. Статья 1180 Устава гражданского судопроизводства устанавливала, что жалобы на неправильное производство торга должны были подаваться в 7-дненый срок (срок для укрепления имения за покупателем) и принесение жалобы приостанавливало до её разрешения исполнение определения об укреплении имения за покупателем.[10] Этот факт свидетельствует о появлении признаков ответственности заказчика и защиту законных имущественных интересов подрядчиков.

Дореволюционное отечественное право для ряда договоров, заключаемых государственными органами, в том числе казенных подрядов и поставок, устанавливало обязательное производство публичных торгов.[11] Немаловажную роль в развитии контрактной системы в дореволюционное время сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.). Положение регламентировало порядок заключения и исполнения договоров с участием государства, которое является основой Свода законов Российской империи. Так, например, в целях своевременного, надлежащего исполнения подрядчиком (поставщиком) возникших в результате заключения государственного контракта обязательств, «Положение о казенных подрядах» впервые закрепляет «выдачу из казны некоторой части договорной платы»[12], что в современном законодательстве именуется авансом.  Кроме того, Положение дало толчок развитию института субподряда. Согласно Положению: «К обязательствам с казной по подрядам могут быть допускаемы и товарищества, из нескольких лиц состоящие». Изменился орган, курирующий проведение закупок. Теперь таковым является Казенная палата. В целях добросовестного исполнения поставщиками своих подрядов, Положение устанавливает перечень документов, которые должен предоставить государственный подрядчик для участия в торгах, это вид на жительство и документ, свидетельствующий о надежности залога или поручительства. Исходя этого, можно сделать вывод о регламентации в Положении первых способов обеспечения исполнения контракта. Теперь, подрядчик (поставщик) в случаях установленных Казенной палатой, при подаче заявки о подряде, должен взять на себя залоговое обязательство.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3.Механизм осуществления государственных закупок СССР

После государственного переворота 1917 года процесс формирования отечественного законодательства о государственных закупках был повернут вспять. Был отменена частная собственность. Большое внимание государством уделялось развитию сельскохозяйственной продукции. Декретом СНК от 21.01.1919 «О заготовке продовольственных продуктов»[13] устанавливался запрет на заготовку и провоз продуктов любым частным организациям. Запрет не касался лишь государственных органов продовольствия и их контрагентов. На основании разверстки, установленной Народным комиссариатом продовольствия СССР, до производителей доводились четкие задания по поставке продовольствия государству, вводились сроки поставок и твердые цены на поставляемое продовольствие. В 1920 г. были изданы декреты об обязательной поставке в порядке разверстки коровьего масла, яиц, убойного скота, меда, сена и соломы.[14] В этот период вводился продовольственный налог, когда с населения взималась определенная плата сельскохозяйственной продукцией. Система продовольственных налогов строилась на классовом принципе: с богатых взимали по многу; со среднего класса – умеренно; с бедных же не взимали ничего, либо совсем не значительную для них долю. Размер взыскиваемого продовольственного налога определялся по каждому случаю отдельно, в соответствии со стандартными правилами взыскания продналога, установленными Народным комиссариатом продовольствия СССР.

В начале нэпа существующие на тот момент декреты[15] устанавливали, что заготовку кожевенного сырья, пушнины, пеньки, льна были вправе осуществлять только специальные государственные органы. Однако, в феврале-апреле 1922 г. монополия на эти продукты была ликвидирована[16]. Возникают такие виды договоров как комиссии и поставки, которые использовались для заготовок сельскохозяйственной продукции и сырья для нужд государства. Удовлетворение потребностей государства в сельскохозяйственной продукции происходило не только с помощью продналога, но также с помощью неналоговых заготовок для государственных нужд.

Договор контрактации отдельных видов сельскохозяйственной продукции закрепленный в Постановлении СНК СССР от 08.03.1927 «О мерах по поддержанию льноводства»[17], как способ закупок применялся с 1925 г., но наибольшее развитие он получил с 1927 г. . Отличительной особенностью договора являлось применение мер стимулирования за повышение урожайности сельскохозяйственных культур; выдаваемыми авансами товаропроизводителям; снабжением их минеральными удобрениями и семенами. Помимо условий, присущих обычному гражданско-правовому договору, в нем предусматривалась возложение на хозяйство обязанности по выполнению планового государственного задания на засев определенной площади и сдачу соответствующего количества сельскохозяйственной продукции. Исходя из этого, можно сделать вывод, что в период с 1918 по 1930 годы (за исключением нэпа) закупки сельскохозяйственной продукции носили административно-принудительный характер, а не договорной.

 В последующий советский период государственный заказ имел место быть только с обеспечением наиболее важных государственных функций, в связи с чем, вместо института государственного заказа применялась система Госснаба, целью которой являлось распределение всех произведенных и ввозимых в страну товаров. На наш взгляд, именно этот период является расцветом развития системы государственных закупок в СССР, а в последующем и в Российской Федерации. Возникает новый уровень правового регулирования гражданско-правовых отношений, важную роль в которых занимают товары народного потребления и продукция производственно-технического предназначения. Наиболее четко выражалось три способа проведения публичных торгов:
1) торги при помощи напечатанных объявлений; 2) торги устные; 3)торги смешанного характера.

 Торги устного характера всегда производились в присутствии назначенных ведомств, определенных чиновников или каких-либо депутатов, а также всех желающих принять участие в подобных мероприятиях. Сами торги могли производиться путем записи цены, которая объявлялась каждым из торгующихся, а именно до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Спустя три дня могли быть произведены повторные торги, при которых могли быть определены иные участники, готовые сделать наиболее выгодные предложения казне. Победитель торгов понуждался дать подписку о личном исполнении подряда на условиях, оглашенных на торгах, при неизменной цене.

Торги при помощи печатных объявлений проводились в тех случаях, когда требовалась поставка необходимых предметов, которые закупались заграницей, а также поставки на некоторые довольно значительные суммы.

При проведении смешанных торгов, в первую очередь велся устный торг со всеми присутствующими, а после происходило рассмотрение всех поданных или присланных почтой объявления. В итоге, победителем объявлялось лицо, сделавшее наиболее выгодное для казны предложение, с которым заключался договор.

Окончание периода НЭП, ознаменовалось застоем в развитии государственной системы закупок. Государство ввело централизованную систему планирования экономики, которая предполагала издание государством плана по объемам производства, капиталовложений. План адресовался предприятиям, у которых в связи с его принятием возникала необходимость его обязательного выполнения. Выполняемые ими работы, служили общественным интересам, работники получали фиксированный доход. Стимул у предприятий отсутствовал, равно как и конкуренция на рынке.  Введение системы централизованного планирования экономики, оставило механизм проведения государственных закупок не востребованным. Закупки осуществлялись через снабженческие организации, осуществлявших свою деятельность без элементов открытости и доступности закупок. Деньги выдавались предприятиям по плановой необходимости, в то время как товары и ресурсы необходимо было запрашивать у снабженческих организаций.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4. Система государственных закупок в период становления Российской Федерации

Распад Советского Союза и образование нового российского государства, упразднение плановой системы экономикой, разрыв сложившихся экономических связей между регионами в результате образования новых государств ближнего зарубежья сделали актуальным вопрос о разработке и введении в действие российского законодательства о государственном заказе.

Так, в соответствии с Указом Президента РСФСР №143 от 15.10.1991 г. «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» реализация продукции и товаров поставщиками покупателям, начиная  с 1992 года, должна была осуществляться на договорной основе, предполагающей экономическую заинтересованность и ответственность сторон.[18] Вместе с тем, Указ сохранял на 1992 год централизованное регулирование поставок продукции, но только для государственных нужд РСФСР. В то же время, Указ устанавливал запрет на одностороннее, принудительное сохранение экономических связей по требованию покупателя, за исключением регионов Крайнего Севера и приравненным к ним территориям. Во исполнение Указа было принято постановление Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 года №558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году». На основе этого постановления и утвержденного постановлением «Порядка материально технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» на предприятия возлагалась функция самостоятельного определения баланса между потребностями и произведенными программами, руководствуясь горизонтальными хозяйственными связями и взаимодействием с организациями оптово-посреднической сети снабжения.[19] Функции государственных заказчиков осуществляли министерства, ведомства, ассоциации и другие объединения, уполномоченные размещать заказы на поставку продукции, на согласование условий исполнения заказов, на заключение государственного контракта.

Стоит отметить и тот факт, что постановление Совета Министров от 23.10.1991г. предусматривало ответственность только для поставщика, который за недопоставку продукции, должен был выплатить заказчику неустойку в размере 50% от стоимости недопоставленной продукции. Кроме того, государственному заказчику было предоставлено право лишения поставщика льгот, предоставленных ему в соответствии с условиями контракта. Для сравнения: за недопоставку продукции, поставщик в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 10 февраля 1981 г., должен был выплатить покупателю только 8% от стоимости недопоставленной продукции. Такой размер неустойки был сохранен вплоть до 1992 года, а издание постановления Совета Министров СССР от 25 июля 1988 года никак не повлияло на процент исчисления. Как нам представляется, размер неустойки был необоснованно завышен. Существенным недостатком, на наш взгляд, являлось и то, что меры гражданско-правовой ответственности были предусмотрены только в отношении поставщика.  

 Первым законом в постсоветское время являлся Закон РФ от 28.05.1992 №2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее – Закон РФ от 28.05.1992), в преамбуле которого закреплялось, что Закон РФ от 28.05.1992 регулирует отношения по формированию, размещению и исполнению на контрактной основе заказов на поставку и закупку продукции для государственных нужд.[20] Не исключено, что закон был принят на скорую руку. Об этом свидетельствуют некоторые его недостатки. В частности отсутствовали нормы, регулирующие отношения по исполнению заказов, а порядок формирования и размещения заказов должен был быть установлен Правительством РФ (ч.6 ст.3). Закон РФ от 28.05.1992 предусматривал, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения одной из сторон обязательств по контракту, такая сторона была возместить другой стороне все причиненные убытки, а так же могла быть лишена предоставленных ей льгот по государственному контракту (ч.1. ст.5).
Размер неустойки, установленный ранее Советом министров РСФСР от 23 октября 1991 г. в размере 50% был оставлен без каких-либо изменений. (п.3 ст.5). Однако в юридической литературе отмечается, что нормы об ответственности в Законе от 23 октября 1991 г. на практике не применялись, так как Закон предусматривал высокий размер санкций за нарушение обязательств по государственному контракту. Закон РФ от 28.05.1992 впервые дал определение термину «государственный контракт». В ст.3 ч.2 Закона №2859-1 устанавливалось, что под государственным контрактом понимается «документ, определяющий права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд» (ч.2 ст.3)». На наш взгляд, данная формулировка не совсем точно отражает значение данного термина, в связи с тем, что помимо государственного контракта, к документу, определяющему права и обязанности сторон, можно отнести и сам Закон РФ от 28.05.1992, а так же иные акты, которые в той или иной степени регулировали отношения участников закупки. Среди таких можно выделить постановление Правительства РФ от 27 августа 1992г. №638 «Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». В Постановлении Правительства №638 впервые в постсоветской истории был разработан порядок закупки и поставок продукции для федеральных государственных нужд, а так же подготовки и заключения государственных контрактов. Постановление закрепляло необходимость заказчиков обеспечить конкурсную организацию размещения заказов путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов. Однако ни один нормативно-правовой акт на тот момент не давал толкование понятий «торги», «тендер», «конкурс».
Впервые термин «контрактная система» был упомянут в Указе Президента РФ №826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы». В целях исполнения Указа было создано два акционерных общества – Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт». Задачами  первого акционерного общества являлось участие в государственных закупках товаров общепромышленного применения и товаров народного потребления; второе же акционерное общество участвовало в государственных закупках хлебопродуктов, зерна, продуктов зернопереработки, а так же их производства и хранения. Полагалось, что акционерные общества будут по поручению Правительства и других заказчиков проводить отбор подрядчиков и в последующем, путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов заключать с ними государственные контракты. Однако время показало, что такой механизм был неэффективен в тот период. В итоге в 1994 году было принято решение о реформировании Федеральной контрактной системы, в результате чего она была приватизирована.  

При всех недостатках Закона РФ от 28.05.1992 стоит отметить, что он дал огромный толчок развитию современной контрактной системы. Его появление было отправной точкой для создания новейшей контрактной системы. Однако из-за отсутствия четкого механизма реализации положений закон и его подзаконные акты так и не получили широкого применения. Законом были заимствованы некоторые элементы из контрактных систем других стран, однако доработаны до совершенства они так и не были.
 Следующим этапом развития контрактной системы в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", заменивший Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1.  Часть 5 ст.3 Федерального Закона № 60 закрепляла, что размещение заказов для государственных нужд могло проводиться путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов на конкурсной основе. [21] Тем не менее, введение нового закона не решило проблему отсутствия какого-либо законодательно закрепленного механизма проведения торгов, по этой причине перечисленные выше способы размещения заказа не пользовались популярностью среди государственных заказчиков.

Появление такого механизма произошло тремя годами позднее в связи с изданием Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"[22], которым так же было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.[23] Во исполнение Указа и постановления Правительства были утверждены Методические рекомендации по проведению торгов.[24] Это была первая реформа государственных закупок в России.

Согласно этим правовым новеллам, основным способом размещения заказа должен был стать открытый конкурс, которому уделялся самый большой раздел в законе. Однако открытый конкурс не являлся единственным способом. Выделяются так же: 1) двухэтапные торги – способ, с помощью которого определение поставщиков происходило в двухэтапном порядке  с отсеиванием несоответствующих заявок ; 2) закрытый конкурс – конкурс, проводимый для нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности, или для обеспечения информации составляющей государственную тайну; 3) запрос котировок; 4) закупка у единственного  источника – прямое заключение договора с поставщиком, через согласование с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом; 5) внутренние торги – осуществлялись исключительно для российских поставщиков.
Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 имел важное экономическое значение как некий особый инструмент осуществления оптимизации, прямого сокращения и экономии определенных государственных затрат при фактическом размещении заказов казны федерации на всех конечных уровнях осуществления хозяйствования, при всем этом осуществляя формирование общей организационной картины проведения каких-либо торгов на конкурсной основе на поставки, в первую очередь некоторых стандартных продуктов и товаров для  определенных нужд хозяйствования государственных структурных органов всех уровней управления. Именно он произвел обозначение ориентиров движения на длительном пути формирования общенационального цивилизованного рынка, качественной основой которого является как раз таки общегосударственный рынок услуг и товаров программируемого характера.

Если ранние нормативные акты в разных значениях давали лишь толчок к развитию контрактной системы, то данный Указ стал, фактически, фундаментом развития сферы государственных закупок в Российской Федерации. Со временем, нормативно-правовая база пополнялась различными правовыми актами. Были разработаны такие подзаконные акты как: 1) Постановление Правительства РФ от 26.09.97 № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)»;  2) Постановление Правительства РФ от 03.09.98 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд»; 3) Письмо Минэкономики РФ от 08.04.99 № С-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника». Данные правовые акты подробно регламентировали процесс размещения и осуществления заказа, в том числе давали рекомендации по осуществлению закупочной деятельности, что являлось для заказчиков своего рода инструкцией, в которой они нуждались ранее.
В связи с принятием Федерального закона от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее – ФЗ № 97) начался новый этап формирования контрактной системы РФ. Анализируя ФЗ № 97, можно придти к выводу, что со вступлением в силу данного закона происходит четкое закрепление размещения заказа путем проведения конкурса, между тем, другие способы размещения заказа, такие как аукцион, запрос котировок, запрос предложений и закупка у единственного источника, в законе не регламентированы. Тем не менее, размещение заказов у единственного источника, а также запрос котировок по-прежнему регулировались Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305.

Таким образом, итогом принятия ФЗ № 97 явилось жесткое нормативное регулирование торгов. Путем проведения различных типов конкурсов, произведена конкретизация сферы применения конкурсного размещения заказа. Несмотря на то, что ФЗ №97 довольно-таки ёмкий, в законе четко прописывается ответственность участников закупок. Нельзя не согласиться с мнением А.В. Толкушкина, который в своих комментариях к ФЗ-94 утверждал, что: «до 1 января 2006 года законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд не имело единства».[25] На наш взгляд, данный факт выглядит бесспорным, а очередное совершенствование законодательства являлось вопросом времени.

Наиболее близким по характеру и содержанию с нынешним Федеральным законом №44-ФЗ является Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнению работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон №94-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2006. Второй этап реформы связан с инициативами Г. Грефа и И. Артемьева осенью 2004 года. В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой, а 01.01.2006 года вступил в законную силу . Ключевыми идеями нового закона о госзакупках стали:

1) создание условий для конкуренции — свободный доступ в систему для новых участников; 2) обеспечение прозрачности закупок; 3) борьба с коррупцией; 4) очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур; 5) запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков; 6) все государственные заказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

В отличие от сугубо «конкурсного» Закона № 97-ФЗ, в Законе о размещении заказов были предусмотрены и регламентированы различные способы этой процедуры: 1) торги в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя), на товарных биржах). При этом такие способы, как запрос котировок, закупка у единственного поставщика, были предусмотрены в Указе Президента от 08.04.1997 № 305, а проведение торгов в форме аукциона и размещение заказов на товарных биржах стали законодательными «новеллами».[26] Закон определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и обобщить ранее дифференцированные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Важную роль в развитии основ правовой защиты прав участников системы государственных закупок сыграл Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[27]. В этом законе даны определения понятий необоснованно высокой цены финансовой услуги и необоснованно низкой цены финансовой услуги как цены финансовой услуги или финансовых услуг в контексте задач государственных закупок.

Нельзя не сказать о введении процедуры совместных торгов. Такое нововведение отразилось в Постановлении Правительства РФ №631 от 27.10.2006 года[28]. Рядом ученных отмечалась направленность такой нормы на экономию государственных средств.[29]  Стоит отметить, что, несмотря на возможный положительный эффект, более чем за семь лет действия данной нормы многие из заказчиков, в особенности федерального уровня, ни разу не прибегали к процедуре совместных торгов при размещении заказов. Совместные торги могли проводиться при наличии не менее 2 заказчиков, уполномоченных органов у которых присутствовала потребность в одноименных товарах, работах или услугах.

Немаловажную роль в работе системы госзаказа сыграло установление перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства. Этот перечень нашел закрепление в постановлении Правительства РФ № 642 от 4 ноября 2006 года[30]. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р[31] определен перечень товаров (работ, услуг), размещение которых осуществляется путем проведения аукциона.

Однако рост жалоб со стороны государственных заказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур 94-ФЗ вызвал более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 по конец 2011 (2 в 2005-2006, 7 в 2007-2008, 10 в 2009, 10 в 2010, 10 в 2011). Так, 20 апреля 2007 г. была принята очередная поправка к Закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», целью которой было сделать рынок госзаказов еще более «рыночным» и прозрачным. Закон в ново редакции поз­волил участвовать в государственных закупках индивидуальным предпринимателям, малому, среднему бизнесу, новым организациям, компаниям с зарубежным капиталом, общественным организациям. Появились нововведения в проведении торгов по различным позициям то­варов и услуг, а также совместного участия не­скольких исполнителей в государственном контракте — теперь закупка может быть разбита на несколько лотов, на каждый из которых заключается отдельный контракт, а в исполнении могут участвовать не­сколько компаний. Ранее для этого было необхо­димо организовывать консорциум или другие ви­ды сотрудничества, что усложняло процедуру. Мероприятия борьбы с коррупцией предусматривали[32]: 1) ставку на использование простых унифицированных процедур закупок с резким сокращением для госзаказчиков возможностей повлиять на отбор поставщиков; 2) отбор поставщиков по критерию наименьшей цены — с тем, чтобы обеспечить прозрачность закупок и ограничить возможности для манипуляций со стороны госзаказчиков; 3) санкции к сотрудникам госзаказчиков и членам конкурсных комиссий за нарушение 94-ФЗ; 4) порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг), длительность производственного цикла, выполнение (оказание) которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Такой порядок определен положениями Постановления Правительства РФ от 29.12.2007 № 978[33], согласно которому долгосрочные государственные (муниципальные), контракты могут заключаться государственными (муниципальными) заказчиками на срок и в пределах средств, установленных решением соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования.

Со временем в Российской Федерации была сформирована уникальная система размещения государственных заказов, состоящая из единого общероссийского портала (www.zakupki.gov.ru) и пяти электронных площадок, отобранных Минэкономразвития России и ФАС России по результатам конкурса. Первоначально был предусмотрен переходный период, в течение которого только федеральные заказчики должны были осуществлять размещение заказов на трех площадках (Сбербанк-АСТ, ЕЭТП, АГЗРТ) по ограниченному перечню[34]. На протяжении ряда лет, после принятия Федерального закона № 94-ФЗ, в стране действовало множество информационных систем, которые использовались государственными заказчиками и муниципальными образованиями для целей размещения заказа. Это позволяло заказчикам манипулировать размещением заказов: публиковать информацию о проведенных торгах в изданиях, имеющих ограниченный доступ для участников размещения заказов или сообщать информацию о размещении заказа задним числом. В результате государственный заказ повлек процветание коррупции, а многие добросовестные юридические и физические лица были лишены возможности принимать участие в размещении заказа. Учитывая это,  было принято Постановление Правительства № 147  «О создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности», что в последующем нашло отражение в Федеральном законе от 24.07.2007 № 218-ФЗ. Единый общероссийский портал (www.zakupki.gov.ru), или официальный сайт, начал свою работу с начала января 2011 года.

 

2.  Основные способы осуществления закупок

Характеристика ФЗ-44. Отличие ФЗ-44 от ФЗ-94. Классификация способов осуществления закупок

Проблемность Федерального закона №94-ФЗ, о которой так часто высказывались эксперты в области народного хозяйства, а так же представители бизнеса, сподвигла законодателей к необходимости реформирования всей системы государственных закупок. Так, 25 марта 2013 года депутатами Государственной Думы при Федеральном Собрании РФ был принят Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» , который вступил в силу 1 января 2014 года.

В данном разделе будет раскрыта специфика осуществления закупок по Федеральному закону №44-ФЗ, а именно основные способы определения поставщика.

Принятие 5 апреля 2013 года федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ознаменовало собой ключевой этап реформирования современной системы государственных и муниципальных закупок в России. Данный закон призван регламентировать отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также устранить те существенные недочеты, которые имели место быть в предыдущем законодательстве. В связи с этим, особую актуальность приобретает сравнительный анализ принятого закона с действующим на тот момент Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Одна из ключевых особенностей нового закона состоит в определении сферы его регулирования. В отличие от Федерального закона № 94-ФЗ, создаваемая контрактная система представляет собой достаточно сложный и полный цикл закупок, охватывающий всю систему закупок, начиная от планирования до исполнения обязательств по контракту и опубликованию отчета на сайте www.zakupki.gov.ru . Появился новый раздел, посвященный вопросам прогнозирования и планирования. Указанные действия призваны составлять начальный этап подготовки к процедурам закупки. При составлении планов-графиков закупок, в которых заказчики определяют свои потребности, способы закупок, формирование и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, предполагается соотнесение осуществляемых закупок с основными целями и задачами деятельности данных государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, в перечень документов, которые должны учитываться при планировании закупок, входят государственные программы РФ, федеральные целевые программы и т. д. Таким образом, впервые создается и функционирует единая система, при которой должно четко прослеживаться целевое назначение закупок и их роль в решении стоящих перед государственным или муниципальным органом задач.

Стоит отметить то, что планирование государственных и муниципальных закупок требование о разработке и публикации планов-графиков закупок содержится также и в предыдущем Федеральном законе № 94-ФЗ, но требования к ним устанавливались подзаконными нормативно-правовыми актами, которые не содержали норм об обязательности их соблюдения при осуществлении закупок. В отличие от этого законом № 44-ФЗ определяется ограниченный перечень товаров, закупки которых могут производиться заказчиком вне плана-графика, а также устанавливается закрытый перечень случаев, при которых возможно внесение изменений в план-график.

Несмотря на передовой характер решения о включении планирования в законодательство о государственных закупках, некоторые моменты закона в данной сфере являются спорными. В частности, необоснованным является исключение возможности корректировки планов-графиков по результатам аудита, что предусматривалось первоначальным проектом закона. Кроме этого, спорным является решение об обосновании начальной (максимальной) цены контракта при составлении плана. Точно определить начальную (максимальную) цену контракта на 2–3 года вперед, с учетом меняющихся цен на рынке, будет крайне затруднительно для заказчика. То же можно сказать и про количество закупаемых товаров (работ, услуг), так как доведение лимитов до бюджетных учреждений, как правило, происходит сроком не более чем на год, однако Бюджетный кодекс конкретных сроков, на которые выделяются лимиты, не предусматривает.[35]

Следующее значительное нововведение Федерального закона № 44-ФЗ касается изменения перечня способов осуществления закупок. По сравнению с Федеральным законом № 94-ФЗ указанный перечень существенно вырастает: появляется процедура запроса предложений (симбиоз запроса котировок и открытого конкурса), процедура 2-хэтапного конкурса (открытого и закрытого), конкурса с ограниченным участием (открытого и закрытого), электронный аукцион (аналог прошлого открытого аукциона в электронной форме), закупка у единственного поставщика. Таким образом, заказчику дается более широкий выбор способов определения поставщика. Кроме этого в новом законе несколько уточняются существующие способы размещения заказов, а также более точно проводится разграничение оснований для использования каждого из возможных способов.

С принятием нового закона было несколько изменено основное направление развития в области способов размещения заказа. В отличие от Федерального закона № 94-ФЗ, согласно которому основным способом являлся открытый аукцион в электронной форме, в контрактной системе содержится предписание к заказчикам осуществлять большинство закупок методом открытого конкурса. В целях соблюдения интересов участника размещения заказа, который вынужден нести расходы на подготовку конкурсной документации, ограничиваются полномочия заказчика по пересмотру условий торгов после размещения извещения о них. Согласно закону № 44-ФЗ заказчик более не вправе отказаться от проведения конкурса, а возможность внесения изменений в документацию (в течение 5 дней с момента публикации извещения) не распространяется на изменение объекта закупок, формы обеспечения заявок или его размера.

Законом № 44-ФЗ были введены две новые разновидности конкурсных процедур: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс. Конкурс с ограниченным участием предусматривает наличие процедуры предквалификации поставщика, прохождение которой является обязательным условием для участия в конкурсе. Особенностью двухэтапного конкурса является тот факт, что он наделяет заказчика правом изменения объекта закупки и критериев оценки заявок непосредственно при проведении конкурса. На первом этапе участники подают свои первоначальные заявки без указания предлагаемой цены контракта. По результатам рассмотрения указанных заявок заказчик может уточнить документацию. После этого, в соответствии с уточненной конкурсной документацией, участники подают свои окончательные заявки; при этом ко второму этапу допускаются все желающие, а не только те, кто направил заявки на первом этапе. Введение данного способа размещения заказа, как нам представляется, в некоторой степени решило довольно острую проблему заказчика, который вынужден самостоятельно составлять подробное техническое задание, нередко не обладая достаточной компетенцией в сфере закупаемой продукции. Рассмотрение предварительных конкурсных заявок, которые, по своей сути, схожи с широко распространенными в сфере корпоративных закупок коммерческими предложениями, позволит заказчику оптимально составить требования к закупаемым товарам, работам или услугам.

Важным нововведением Федерального закона № 44-ФЗ являлось введение процедуры согласования на заключение контракта с единственным поставщиком по итогам несостоявшихся процедур. С принятием Федерального закона №44-ФЗ все закупки, в случаях, если была подана всего одна заявка, должны были быть согласованными с уполномоченными органами. Согласно статистике Федеральной антимонопольной службы  России в 2014 году было рассмотрено 15193 обращения о заключении контракта с единственным поставщиком по результатам признания торгов несостоявшимися. Однако в последующем, в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон №44-ФЗ от 04.06.2014 и 31.12.2014 г. процедура согласования электронных аукционов и запросов котировок была отменена. На данный момент согласование проводится в обязательном порядке лишь в случаях проведения открытых конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, а также запросов предложений. Это объясняется процедурными особенностями проведения таких торгов, где в основу берется не только цена, но и соответствующее качество предлагаемых товаров, работ, услуг.

Стоит отдельно отметить такой вид закупки как запрос предложений, который по своей процедуре близок к запросу котировок, а по содержанию к открытому конкурсу. Сходство запроса котировок и запроса предложений состоит в том, что при проведении этих процедур заказчик через единую информационную систему сообщает неограниченному кругу лиц о своих потребностях в товарах, работах, услугах. Отличие между этими способами проведения закупок состоит в критериях выявления победителя, а также в основаниях их проведения. Если в случае запроса котировок победителем признается участник, предложивший наименьшую цену, то при запросе предложений (как и в открытом конкурсе) участник, представивший окончательную оферту, которая наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика. Запрос котировок заказчик вправе проводить только при одновременном соблюдении определенных условий, а запрос предложений - только в случаях, указанных в Законе N 44-ФЗ.

В рамках пересмотра способов размещения заказа в новом законе были также устранены некоторые технические недочеты, имевшие место в Федеральном законе № 94-ФЗ. В частности, при заключении контракта с физическим лицом при проведении конкурса или аукциона по результатам предусматривалось снижение цены контракта на размер налоговых выплат. В то же время данный порядок не распространялась на запрос котировок, что создавало неравенство между участниками разных способов размещения заказа. Тем не менее, Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает снижение цены для всех процедур закупок.
В Федеральном законе № 44-ФЗ добавляется раздел, посвященный исполнению, изменению и расторжению контракта, обеспечению исполнения обязательств по контракту, мониторингу за процедурами закупки, механизмам аудита (контроль со стороны Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ), контроля (финансовый контроль) и надзора (контроль  за соблюдением положений законодательства).

Появляется механизм расторжения контракта в одностороннем порядке. Согласно принятому закону, заказчик может расторгнуть контракт не только по соглашению сторон или по решению суда, но и в одностороннем порядке при наступлении предусмотренных законом и конкурсной документацией условий. В частности, основанием для одностороннего расторжения контракта может быть однократное нарушение сроков поставки товара, выполнения работ или оказания услуг. Несмотря на то, что данное положение направлено на решение проблемы некачественного исполнения контрактов, оно может иметь и определенные негативные последствия. Если не будут разработаны полноценные методики проведения экспертизы качества продукции, определены четкие критерии недобросовестного исполнения контракта, то право одностороннего расторжения контракта существенно расширит возможность произвола со стороны заказчиков, поскольку многих поставщиков будет легко обвинить в ненадлежащем исполнении контракта.

В дополнение к расширению прав заказчика по расторжению контракта ужесточаются и требования к поставщикам, предъявляемые на этапе размещения заказа. Помимо требований Федерального закона №94-ФЗ (соответствие законодательству, не проведение ликвидации, не приостановление деятельности, отсутствие задолженности), добавляются следующие обязательные положения: отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об учредителе; отсутствие у физического лица-участника или руководителя, членов коллегиального исполнительного органа, главбуха судимости, записи о преступлении, связанных с профессиональной деятельностью, предоставление заведомо ложных и недостоверных сведений, лишение права занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью, наличие административного наказания в виде дисквалификации; обладание участниками исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности (если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты), за исключением случаев заключения контрактов на создание произведений литературы и искусства, программ ЭВМ и др. В данном перечне хотелось бы обратить особое внимание на положение об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков не только самого юридического лица, но и его учредителя. Это позволит ограничить возможность регистрации под новым наименованием занесенной в реестр компании в целях дальнейшего участия в государственных закупках. В то же время целесообразно дополнить реестр недобросовестных поставщиков сведениями о генеральном директоре и главном бухгалтере компании, поскольку довольно распространенной схемой является регистрация на поставных лиц.

Еще одним существенным отличием законов является более жесткое установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта. Законом определяется перечень способов, которые могут применяться заказчиком, а также инструкция[36] к каждому из них. Кроме этого, дается перечень источников, из которых возможно получение сведений, требуемых для определения начальной (максимальной) цены закупки. К подобным источникам относятся данные государственной статистики, реестр контрактов и ряд других сведений.

Отдельным аспектом нового закона является вопрос о развитии информационной среды государственных закупок. Действовавшие ранее информационные и статистические ресурсы в области государственных закупок (сайт www.zakupki.gov.ru, сайт #"consultantplus://offline/ref=9EA1FE2E3348BEFB65A8B453A3EECD550196BC679F4312CC5C1F993987536EEC1B09AB57B9B23247N2S7M">части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований настоящего Федерального закона.

Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 года N 2019-р.

Как усматривается из материалов дела, заказчик разместил на официальном сайте извещение о проведении открытого конкурса на выполнение работ по благоустройству и озеленению города Новочебоксарска Чувашской Республики. В соответствии с данным извещением работы, являющиеся предметом открытого конкурса, относятся к коду 01.41.12.110 «Выполнение работ по благоустройству и озеленению города Новочебоксарска Чувашской Республики» по структурированной номенклатуре. При этом указанные работы входят в утвержденный Перечень.

Доводы представителя Уполномоченного органа о том, что работы, предусмотренные контрактом относятся и к коду 74.20.52.000, Комиссией не принимаются, поскольку данный код в извещении не указан. Следовательно, Уполномоченному органу и Заказчику необходимо было провести закупку путем проведения аукциона в электронной форме.

 Таким образом, Уполномоченным органом и Заказчиком в нарушение части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе выбран неверный способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя). В результате чего комиссия решила признать жалобу ООО «Голос» обоснованной и привлечь к заказчика к ответственности.

Согласно статьям 24 и 59 Закона № 44-ФЗ характерные черты проведения открытого аукциона таковы:

1)   торги проводятся на электронной площадке (на официальном сайте) и обеспечиваются оператором указанной электронной площадки (официального интернет-сайта); 2) информация о закупке публикуется в единой информационной системе и доступна неограниченному кругу лиц; 3) победителем аукциона объявляется участник, который предложил минимальную цену на закупаемые товары (работы, услуги).

Однако участники закупки не только должны дать устраивающую заказчика цену контракта, но и также должны правильно оформить посланную заявку в соответствии с инструкцией указанной в аукционной документации, а так же требованиями закона. Именно от этих двух факторов зависит выявление победителя аукциона. Большое значение для поставщика имеет правильно составленное заказчиком техническое задание, а именно описание объекта закупки. Зачастую, при описании объекта закупки заказчик устанавливает такие требования к товарам и их показателям, которые противоречат требованиям государственных стандартов. Например, заказчик установил следующие требования к значениям показателей: «Масса - менее 19,20513 кг», т.е. с точностью до десятитысячных, хотя соответствующим государственным стандартом данной значение указано до сотых. Или второй пример: заказчики устанавливают «экзотические» виды показателей товаров, использующихся при выполнении работ: временное сопротивление разрыву стержня гвоздя должно быть более 1280 Н мм кв., температура размягчения гвоздя - более 700 градусов Кельвина. Можно привести и третий пример, когда заказчики устанавливают показатели, которые математически связаны между собой. Требование заказчика: объем мешка должен быть 80 литров при длине окружности 900 мм и радиусе 143,31 мм. Но если произвести математические вычисления, то объем получится чуть больше 68 литров, именно это значение объема и указал участник аукциона, за что заявка этого участника и была впоследствии отклонена заказчиком «в связи с предоставлением недостоверных (противоречивых) сведений». При этом документация об аукционе не содержала надлежащей инструкции по заполнению заявки в части расчета таких видов показателей. Приведенные примеры показывают, каким образом на практике заказчик ограничивает конкуренцию при описании объекта закупки. В таких случаях поставщик, как правило, подает жалобу в Федеральную антимонопольную службу, которая в последующем должна быть удовлетворена, заказчик оштрафован, а закупка аннулирована.

Говоря об открытом конкурсе, стоит отметить то, что его проведение является не просто одним из конкурентных способов определения поставщика, подрядчика или исполнителя, а рассматривается действующим законодательством как основной способ проведения закупки товаров, работ и услуг за государственные средства. Анализируя нормы статей 24, статьи 32, статьи 48 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе», можно выделить несколько характерных черт открытого конкурса, в частности: 1) доступ к информации об осуществлении закупки путем открытого конкурса имеет неограниченный круг лиц, что достигается благодаря открытой публикации сведений о закупке; 2) заказчик предъявляет единые требования ко всем участникам закупки, проводимой путем открытого конкурса; 3) при рассмотрении и оценке поданных участниками заявок заказчик вправе применять все, предусмотренные Законом № 44-ФЗ «О контрактной системе», критерии, включая цену, эксплуатационные расходы, характеристики объекта закупки, квалификацию участников; 4) победителем открытого конкурса является участник, которым предложены наиболее приемлемые для заказчика условия исполнения контракта, заключаемого по результатам закупочного процесса.
Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает и тот факт, что проводится открытый конкурс в электронной форме, что позволяет сделать его максимально прозрачным и доступным для участия. Данное требование является ключевым.
Весомым является и нововведение, согласно которому заявка на открытый конкурс подается, оценивается и рассматривается в более короткие сроки. Причем, последние две операции теперь объединены в единую процедуру, что упрощает процесс в целом. Если по Федеральному закону №94-ФЗ они занимали 30 дней, то по 44-ФЗ на ее проведение установлен единый срок в 20 дней. По результатам рассмотрения и оценки поданных заявок составляется протокол открытого конкурса, который содержит сведения, касающиеся проведения процедуры. 
После этого, определяется победитель конкурса. И что примечательно, новый федеральный закон предусматривает обязательное акцентирование в конкурсе не только на стоимости товаров или услуг, которые предлагает потенциальный поставщик, а и на их качестве, что немаловажно для сегодняшней контрактной системы государственных и муниципальных закупок. Это, как нам представляется, выводит открытые конкурсы на новый, более высокий уровень. 

Открытый конкурс можно назвать способом определения подрядчика, поставщика, исполнителя, который проводится «по умолчанию». Так, часть 2 статьи 48 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе» предусматривает, что заказчик проводит открытый конкурс во всех случаях закупки товаров, работ или услуг за бюджетные средства, за исключением тех ситуаций, когда действующее законодательство прямо предусматривает проведение закупки иными способами, в частности путем объявления конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, электронного аукциона, запроса предложений, запроса котировок, закрытых способов и закупки у единственного поставщика. В отдельных случаях заказчик имеет право выбора между несколькими вариантами проведения закупки, одним их которых является открытый конкурс. В таких ситуациях выбор в пользу открытого конкурса будет целесообразным, если значение имеет не только стоимость закупаемых товаров, работ или услуг, но также и прочие характеристики, имеющие отношение к объекту закупки, например его функциональные и экологические свойства, квалификация и опыт будущего поставщика и прочие.

Что касается ограничений на проведение открытого конкурса, прописанных в Законе № 44-ФЗ «О контрактной системе», то его запрещено проводить в следующих случаях: 1) при необходимости проведения закупки таких товаров, работ либо услуг, которые ввиду их особого характера способны соответственно поставить, выполнить, либо оказать лишь лица с достаточным квалификационным уровнем. Речь идет о технически и технологически сложных объектах закупки, а также характеризующиеся как инновационные, высокотехнологичные или специализированные (в подобных ситуациях заказчик обязан провести закупку путем конкурса с ограниченным участием); 2) когда необходимо закупить товары, работы и услуги, которые входят в перечни закупаемых через иной вид торгов; 3) когда заказчику следует объявить один из закрытых способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя. В остальных случаях заказчик в зависимости от сложившейся ситуации может сделать выбор в пользу открытого конкурса для проведения той или иной закупки, ориентируясь как на ключевые критерии оценивания заявок участников, так и на существующие позитивные и негативные моменты применения данного способа.

В свою очередь, рассматривая конкурс в рамках конкурентных способов определения поставщика необходимо выделить другие его виды, это: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс.
Конкурс с ограниченным участием можно рассматривать как подвид открытого конкурса, который имеет специфические характеристики: порядок его осуществления аналогичный открытым торгам с той разницей, что он предусматривает возможность для государственного заказчика внести дополнительные требования к участникам. Содержание таких требований может быть ориентировано на предоставление той или иной документации помимо нормативной (например, подтверждающей наличие персонала с определенной степенью квалификации или новейших систем оборудования). 
Чаще всего конкурс с ограниченным участием осуществляется в таких случаях:
• в виду сложности или специфики товаров или услуг их выполнение могут осуществить компании, соответствующие определенным критериям (согласно Постановлению №1089 от 28.11.2013 г.)
• если государственные закупки связаны с объектами культурного значения, реставрацией редких экспонатов и документов.
Также нужно акцентировать внимание на том, что дополнительные процедуры, вязанные с документацией, учитываются лишь на начальных этапах отбора участников, но не при осуществлении оценки и определении победителя.
 В отличие от конкурса с ограниченным участием, двухэтапный конкурс имеет значительно ограниченную сферу применения. Базовыми требованиями к проведению двухэтапного конкурса служат правила проведения открытого конкурса. Главными факторами при этом служат следующие условия:
• предмет государственных закупок представлен услугами научно-исследовательских, энергетических или проектных областей, литературной сферы, а также покупкой инновационных товаров;
• в процессе конкурса возникает необходимость разъяснения тех или иных аспектов государственных закупок.
Исходя из последнего фактора, следует, что двухэтапный конкурс предполагает возможность конкретизации государственным заказчиком особенностей предмета договора, а также уточнение критериев, по которым конкурсная заявка оценивается комиссией по торгам.
Согласно статье 57 закона 44-ФЗ этапы двухэтапного конкурса предусматривают следующее:
1. Предварительное предоставление заявок на участие без определения конкретной цены контракта. На этом этапе заказчик может уточнить необходимые ему требования к качеству товаров и услуг.
2. Участники 1-го этапа могут подать госзаказчику конечный вариант заявки, в котором приписываются внесенные изменения и стоимость контакта. 
На втором этапе участники также могут отказать госзаказчику в дальнейшем участии. 

Несколько схожей с открытым конкурсом является процедура запроса предложений. Одним из самых главных различий открытого конкурса от запросов предложений является то, что открытый конкурс применяется во всех случаях, кроме тех, которые установлены законодательством, а запрос предложений строго в тех случаях, которые установлены статьей 83 Федерального закона №44-ФЗ и подзаконными актами регламентирующими порядок осуществления таковых закупок. Так, согласно ст.83 закона о контрактной системе воспользоваться правом проведения запроса предложений заказчик может исключительно в следующих случаях:

 1) при закупке спортивной экипировки, оборудования, инвентаря для подготовки к соревнованиям, а также для участия спортивных сборных команд РФ в международных соревнованиях; 2) при заключении федеральными органами государственной власти контрактов с иностранными фирмами относительно лечения российских граждан вне границ РФ; 3) при осуществления закупок лекарственных препаратов, которые необходимы для назначения пациенту при наличии медицинских показаний (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии; 4) при закупке лекарственных препаратов, необходимость в которых признана врачебной комиссией и зафиксирована в соответствующих медицинских документах, в случаях жизненных показаний пациента или индивидуальной непереносимости аналогов; 5) при признании несостоявшимся электронного аукциона или повторного конкурса, проводимых в соответствии с законом; 6) при закупке народных художественных изделий по образцам, зарегистрированным в уставленном законодательством порядке; 7)осуществления закупок услуг по защите интересов Российской Федерации в случае подачи физическими лицами и (или) юридическими лицами в судебные органы иностранных государств, международные суды и арбитражи исков к Российской Федерации при необходимости привлечения российских и (или) иностранных специалистов, экспертов и адвокатов к оказанию таких услуг.
Сравнивая процедуру запроса предложений с иными конкурентными вариантами проведения закупки товаров, работ и услуг за государственные средства, можно выделить несколько ее отличительных особенностей. Так, например, только при проведении закупки путем запроса предложений запрещено вносить изменения в опубликованное извещение и сопутствующую проведению процедуры документацию, равно как и вовсе отменять процедуру. Государственный орган, осуществляющий закупку, вправе сам ставить условия, по которым должны предоставляться заявки на участие в процедуре, т.е. именно заказчики устанавливают форму, содержание, состав заявки участника, а также необходимый пакет документов. Однако при этом запрещено выдвигать такие условия, которыми намерено сокращается количество возможных заявок. Кроме того, запрос предложений – единственный конкурентный способ проведения закупки за государственные средства, при проведении которого заказчик имеет право при определении победителя не ориентироваться на установленные критерии оценки поданных заявок (например, квалификация участника), а принимать решения по своему желанию.

Отсюда следует, что заказчик при проведении запроса предложений имеет достаточно большую свободу в части получения заявок и их окончательной оценки. Единственным ограничением является наличие не менее 2-х обязательных критериев, которыми должен руководствоваться государственный орган: цена контракта и не превышение величины значимости критерия по расходам на эксплуатацию (при его использовании) над величиной значимости критерия по цене.

В процессе проведения закупки путем запроса предложений на торговой площадке заказчик обязан соблюдать определенные правила, уставленные законом. В первую очередь речь идет о сроках размещения извещения о проведении данной процедуры в единой информационной системе – по общему правилу оно должно быть подано не позднее, чем за 5 календарных дней до дня его проведения. Помимо размещения соответствующего извещения, заказчик имеет право самостоятельно направлять приглашения по поводу участия в процессе закупки тем лицам, которые, по сведениям заказчика, способны выполнить те обязательства, которые предполагает будущий контракт, т.е. поставить нужные товары, выполнить необходимые работы или оказать требуемые услуги.

Имеют место быть немного иные правила направления приглашений при закупке товаров, работ или услуг путем запроса предложений в случае одностороннего расторжения контракта. Как уже упоминалось, в данном случае осуществляющий закупку орган должен в обязательном порядке направить приглашения лицам, участвующим в первоначальном процессе закупки, если их заявки не были отклонены. Другим лицам приглашения направляться не должны, однако принять участие в данной закупке могут любые желающие, соответствующие уставленным заказчиком критериям.

Необходимо отметить, что несмотря на довольно лояльные и удобные для заказчиков условия осуществления закупок товаров, работ и услуг по сравнению с иными конкурентными способами проведения закупок, реализация процесса запроса предложений сопряжена с рядом трудностей, в частности на данном этапе. И в первую очередь это связано с переносом отдельных видов закупок из оснований заключения контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в основания для проведения запроса предложений.

Схожим по своей сути с открытым аукционом является другой способ – запрос котировок. Исходя из содержащегося в статье 72 Закона N 44-ФЗ «О контрактной системе» понятия запроса котировок, можно выделить следующие характерные черты данного способа определения поставщика: 1) при проведении запроса котировок заказчик уведомляет о своих потребностях в получении того или иного товара (работы, услуги) неограниченный круг лиц, для чего размещает соответствующее извещение в единой информационной системе; 2) победителем закупки, осуществляемой путем запроса котировок, обязательно признается участник, которым предложена наименьшая цена контракта; 3) участие в процедуре закупке, проводимой способом запроса котировок, не предполагает взимание платы и внесение обеспечения.

Из анализа понятия запроса котировок следует, что ключевым аспектом при его проведении является именно цена, а заказчик в результате проведения закупки данным способом получает максимально экономный для него контракт. Однако проведение закупки путем запроса котировок, как и других закупочных процедур, возможно только при наличии определенных условий. Так, заказчиками выбор в пользу закупки путем запроса котировок может быть сделан лишь при совокупном наличии следующих факторов: 1) цена контракта не должна быть более 500 тыс. руб.; 2) ежегодный объем закупок, осуществляемых методом запроса котировок, не должен превысить 10%-ный порог суммы, отраженной в плане-графике заказчика для всего объема планируемых закупок (например, общий размер средств на закупки составляет 500 млн. руб., значит, путем запроса котировок можно заключить контракты максимум на 50 млн. руб.); 3) общий объем закупок, проведенных путем запроса котировок, не должен превышать 100 миллионов руб. в год.

Из изложенного видно, что не установлено никаких ограничений в части вида товаров, работ, услуг, закупку которых можно осуществлять путем запроса котировок. Поэтому данный способ является наиболее предпочтительным для заказчиков, когда есть необходимость в короткий срок осуществить закупку любых товаров (работ, услуг) на небольшую стоимость. Исключения составляют лишь случаи, прямо предусмотренные Законом № 44-ФЗ «О контрактной системе». Такие закупки как: 1) товаров, работ, услуг, необходимых заказчикам, деятельность которых осуществляется на территории иностранных государств. Речь идет главным образом о дипломатических и консульских учреждениях. При этом осуществлять закупку допускается как у российских, так и у иностранных контрагентов (статья 75 Закона); 2) продовольственных товаров, топлива, лекарственных препаратов и медицинских средств, наличие которых необходимо для поддержания режима нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых будет способствовать нарушению данного режима. Однако реализация настоящего пункта также допускается при определенных условиях (статья 76 Закона); 3) проводимой в целях оказания гуманитарной помощи или с целью ликвидации негативных последствий, имеющих место после чрезвычайных ситуаций в результате природных стихий и техногенных аварий (статья 82 Закона).

В отличие от конкурентных способов, «неконкурентным» способом определения поставщика по контракту является проведение закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. Именно данному варианту осуществления закупки, условиям и порядку его проведения, преимуществам и недостаткам посвящен настоящий материал.

Анализируя части 1, 2 статьи 24, статью 93 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе», можно прийти к выводу, что под закупкой у единственного поставщика понимается предложение заказчика о заключении контракта о приобретении товаров, работ или услуг за государственные средства, адресованное конкретному физическому или юридическому лицу. Иными словами, закупая товары, работы, услуги таким способом заказчику в отличие от проведения закупки конкурентными способами, не требуется осуществлять формальную процедуру выбора конкретного подрядчика, поставщика, исполнителя из нескольких полученных предложений, т.е. по сути, отсутствует процесс определения победителя.

В первую очередь стоит отметить тот факт, что проведение закупки у единственного поставщика рассматривается действующим российским законодательством по общему правилу не как обязанность, а как право заказчика. Исключениями являются случаи, прописанные в пунктах 24 и 25 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе», когда закупка у единственного поставщика проводится после признания несостоявшимся проведение отдельных конкурентных способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя. Законом N 44-ФЗ «О контрактной системе» установлено 34 случая, когда возможно осуществление закупки товаров, работ и услуг у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. Наиболее актуальным и широко применимыми случаями являются ситуации, когда предполагаемая цена контракта невелика. Так, действующее законодательство устанавливает максимально допустимую цену по такому контракту в 100 тысяч рублей. Вместе с тем существует условие, согласно которому совокупный объем таких закупок не должен быть более 5% общего годового объема, предусмотренного соответствующим планом-графиком заказчика, а также не должен превышать 50 миллионов рублей.

Наряду с рассмотренным выше «ценовым» условием, позволяющим произвести закупку у единственного поставщика, Законом № 44-ФЗ «О контрактной системе» установлен ряд других возможностей получить требуемые товары, работы и услуги максимально упрощенным методом. Из большого перечня предусмотренных случаев закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя можно сформировать несколько основных групп: 1) Закупки после признания несостоявшимися отдельных конкурентных процедур; 2) Закупки в области ремонта и содержания имущества, а также строительства, приобретения и аренды недвижимости; 3) Закупки в области спорта, культуры, образования, науки; 4) Закупки в области медицины и в сфере ликвидации последствий различных чрезвычайных ситуаций; 5) Закупки в области государственного управления и военной сфере; 6) Закупка у единственного участника в иных случаях;

Таким образом, закупку товаров, работ, услуг у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя разрешено проводить исключительно в предусмотренных частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе» случаях. Если же необходимо произвести закупку товаров, работ, услуг и ситуация не соответствует ни одному из 34-х случаев заключения контракта с единственным поставщиком, то заказчик имеет право объявить о проведении какого-либо из конкурентных способов определения поставщика.

Основными преимуществами закупки у единственного поставщика являются следующие: 1) допустимо заключение контракта с физическим или юридическим лицом, которое известно заказчику; 2) практически полное отсутствие рисков нарушения процедуры закупки, в частности ввиду технических сбоев или несвоевременности выполнения тех или иных действий; 3) нет необходимости привлекать значительные кадровые и технические ресурсы для реализации закупки; 4) простота и высокая скорость проведения закупки товаров, работ, услуг в сравнении с конкурентными способами.

Однако существуют и некоторые негативные для заказчика стороны заключения контракта с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем, в частности: 
1) ввиду отсутствия фактора конкуренции у заказчика минимальные возможности для снижения цены контракта и обеспечения наиболее выгодных и приемлемых условий его исполнения;
2) значительная степень риска возможных проверок со стороны контролирующих органов, что косвенно обусловлено предоставляемыми данным способом закупки возможностями для злоупотребления, например вариант сговора с поставщиком по определенным позициям

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3. Закрытые способы определения поставщика

Как можно определить из самого названия данной категории способов проведения закупки, их главной особенностью является ограниченность информации о факте их проведения. Информация о планируемой закупке сообщается лишь отдельным лицам. Причем такие лица должны быть точно способны выполнить необходимые работы, оказать услуги или поставить товары, а также соответствовать установленным в Законе критериям.

Общие положения о проведении закрытых процедур закупки товаров, работ, услуг за государственные средства регламентированы параграфом 5 главы 3 Закона 44-ФЗ «О контрактной системе», нормы которого описывают порядок организации и проведения заказчиком различных закрытых процедур.

Так, согласно нормам Закона 44-ФЗ «О контрактной системе» закрытыми процедурами закупки являются:

  • закрытый аукцион;
  • закрытый конкурс;
  • закрытый двухэтапный конкурс;
  • закрытый конкурс с ограниченным участием.

При этом право применять закрытые способы определения поставщика, подрядчика, исполнителя возникает лишь при наступлении какого-либо из следующих четырех случаев:

1. Осуществление закупки, основанной на обеспечении федеральных нужд, если информация о закупаемых товарах, работах или услугах имеет отношении к государственной тайне.

2. Осуществление закупки таких объектов, сведения о которых являются государственной тайной и при этом отражены в документации о проведении закупки либо в проекте самого контракта.

3. Осуществление закупки услуг, связанных со страхованием, охраной и транспортировкой драгоценных камней и металлов, музейных принадлежностей, иных редких и ценных документов, имеющих значение для государства. Распространяется на случаи передачи таких товаров во временное пользование (владение) физическим или юридическим лицам и, наоборот, приема от физических или юридических лиц.

4. Осуществление закупки услуг, связанных с уборкой помещений, а также услуг водителей, для обеспечения функционирования деятельности судей и судебных приставов.

Процедура проведения закрытых закупок, по сути,  является идентичной открытым, однако существуют единые правила, которые обязаны соблюдать все заказчики при проведении подобного рода закупок:

1) не допускается предоставлять конкурсную документацию, изменения, внесенные в нее, направлять запросы о даче разъяснений положений конкурсной документации и предоставлять эти разъяснения в форме электронных документов;

 2) не подлежат опубликованию протоколы, а так же информация, полученная в ходе проведения таких закупок;

3) не допускается произведение аудио и видеозаписи.

Извещение о закупке размещается в единой информационной системе для всеобщего сведения, но сама конкурсная документация предоставляется лишь обратившимся за ее ознакомлением лицам, в отношении которых заказчик проверяет соответствие требованиям законодательства о защите государственной тайны. Однако в отдельных закрытых способах определения поставщика существуют случаи, когда публикация извещения не требуется.

Заказчик обязан обеспечить возможность ознакомления с конкурсной документацией всем участникам закрытого конкурса, направившим запросы на получение конкурсной документации, при условии, что данные лица соответствуют требованиям закона о контрактной системе, и ранее они получили соответствующие приглашения принять участие в закрытом конкурсе.

Еще одной особенностью является то, что закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным правительством РФ на осуществление данных функций. Согласно п. 2 постановления правительства РФ от 26.08.2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», данным органом является Федеральная антимонопольная служба России. Согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Проблемы контрактной системы. Пути совершенствования. Практические проблемы и юридические коллизии.

Несмотря на попытки законодателя максимально точно и детально урегулировать систему государственных закупок, нельзя не сказать, что она идеальна и не нуждается в доработке. В первую очередь это касается упрощения системы для участников закупок, как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика (поставщика). Так, до сих пор не урегулирован вопрос с обеспечением исполнения государственного контракта, когда поставщик внес денежные средства на счет заказчика (ст.96 Федерального закона №44-ФЗ), однако не исполнил обязательство  в срок, либо вовсе его не исполнил. В первом случае речь идёт о взыскании пени, во втором же неустойки. Проблема заключается в том, что заказчик в случае возникновения санкций по отношению к поставщику, не может на законных основаниях самостоятельно списать в свой счет сумму размера штрафных санкций со средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта, что по нашему мнению является неправильным. Как нам представляется, закон должен предоставлять заказчику такую возможность в виду того, что такой вид зачета обязательств облегчит работу как судам и заказчикам, так и самим поставщикам. Федеральный закон №94-ФЗ рассматривал обеспечение исполнения контракта как форму залога, которую вносит поставщик. Однако в ст.96 Закона упоминание каких-либо залоговых обязательств отсутствует. Как нам представляется, это «особый» способ обеспечения исполнения обязательств, который никак не обозначен в п.1 ст.329 Гражданского Кодекса РФ, а ссылаться в данном случае на правоприменительную практику Федерального закона №94-ФЗ было бы некорректным. По нашему мнению в виду отсутствия законодательного урегулирования, вопрос должен разрешаться либо в порядке признания долга поставщиком, либо если возможность удержания предусмотрена соглашением сторон.  В случаях, если стороны не найдут компромисс, подобное удержание признается судом неправомерным (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2014г №15АП-10269/14).  Обратное доказывает норма п.1 ст.94 Федерального закона №44-ФЗ, где говорится о том, что исполнение контракта включает в себя комплекс мер реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком. Согласно п.п.3 п.1 ст.94 Федерального закона №44-ФЗ в комплекс мер входит так же применение мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком или заказчиком условий контракта. Опираясь на это положение можно сделать вывод, что заявление заказчиком требований об удержании суммы штрафных санкций входят в понятие «исполнение контракта» и соответственно обеспечение таковых обязательств должно проводиться в рамках обеспечения исполнения контракта. Однако не до конца понятно как в таком случае будет применяться часть 7 ст.96 Федерального закона №44-ФЗ в которой речь идет об уменьшении размера обеспечения исполнения контракта соразмерно выполненным обязательствам.
Стоит так же отметить несостыковку норм ч.4 ст.30 и ч.1 ст.73 Федерального закона №44-ФЗ. В ч.4 ст.30 отмечено, что при закупках у субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций устанавливается ограничение  в отношении участников закупки, которыми могут быть только вышеназванные лица. В п.6 ч.1 ст.73 закрепляется обязательное указание в извещении преимуществ, которые должны предоставляться заказчиком в соответствии со ст.28-30 Закона. Это преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (ст.28 Закона), организациям инвалидов (ст.29 Закона), а так же субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям (ст.30 Закона). Кроме того ч.2 статьи 28 Закона четко даёт понять: «При определении поставщиков, за исключением случаев закупки у единственного поставщика, заказчик обязан предоставлять преимущества в отношении цены предлагаемой им контракта..». Аналогичная формулировка содержится в ст. 29 Закона, однако в ней речь идет об организациях инвалидов. Исходя из анализа норм, возникает масса вопросов, таких как: можно ли предоставлять преимущества одним, тем самым ограничивая их в участии? Главным вопросом здесь является: «а насколько все эти возможные варианты правомерны?» ведь юридически во всех случаях заказчик может быть оштрафован. Для ответов на все эти вопросы, на наш взгляд законодателю Закона следовало бы дополнить п.6 ч.1 ст.73 Федерального закона №44-ФЗ формулировкой: «…кроме случаев, установленных Настоящим законом».
Другой проблемой является отсутствие понятия «государственные и муниципальные нужды», а так же «нужды бюджетных учреждений». Несмотря на введение института обоснования закупок, отсутствие трактовки данных понятий приводит к неправильному пониманию заказчиками целей проведения торгов. Так, например, на наш взгляд нелогичной выглядит закупка №31401629243 предметом которой является легковой автомобиль  «Тайота Камри» комплектации люкс на сумму 1 524 000 рублей для нужд ГБУ РД «Республиканская клиническая больница». Так же можно выделить закупку №0303200025415000001 на поставку легкового автомобиля «Тайота Камри» комплектации Престиж на сумму 1400000 рублей для нужд Счетной палаты РД.
На наш взгляд, в целях экономии государственного бюджета, данные учреждения могли бы закупить автомобиль за более низкую сумму, так как предназначение у всех легковых автомобилей одно – перевозка людей. Как нам представляется, у этих учреждений не может быть необходимости в закупке автомобилей именно этой марки автомобилей и это никак не связано с целями их деятельности, поэтому законодателю следует внести в закон о контрактной системе определение, что понимается под государственными и муниципальными нуждами, нуждами бюджетных учреждений.

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Переходный период в законодательстве о контрактной системе ознаменовался сумбурностью в работе заказчиков и поставщиков, снижением уровня конкуренции и прозрачности закупок.

«В первые 2 месяца действия Федерального закона №44-ФЗ основная работа была направлена на формирование качественной системы планирования закупок – согласование разрабатываемых республиканскими заказчиками планов-графиков размещения заказов, - рассказывает Сергей Новиков, председатель Госкомзаказа Республики Башкирия. С начала года Госкомитетом проведено более 1 600 электронных аукционов на сумму свыше 3,7 млрд. руб. Анализ размещенных заказов показывает снижение активности бизнеса в госзакупках – уровень конкуренции на торгах снизился по отношению к прошлому году с 3,2 до 2,5 заявки на процедуру. В первую очередь, мы связываем эти проблемы с адаптационным периодом, необходимым поставщикам для подготовки к работе в новых условиях, а также с рядом нововведений законодательства о контрактной системе, которые привели к снижению привлекательности проводимых торгов. Например, введение обязательного обеспечения исполнения контрактов по торгам с невысокой начальной (максимальной) ценой контракта». [37]

Стоит выделить и прозрачный, конкурентный характер новой системы, который проявляется в даче участниками заявок прямо на электронных площадках. Тем самым, и сами участники, и контролирующие органы могут отслеживать стоимость предложений других участников закупки на электронных торговых площадках. На наш взгляд минусом в этом контексте является наличие нескольких электронных площадок, что на наш взгляд, усложняет работу участникам закупок в поиске актуальных для них тендеров.

Подводя итог, следует отметить, что принятие закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало важнейшим шагом на пути становления системы государственных закупок. Впервые был полноценно закреплен комплексный и ориентированный на результат подход к публичным закупкам. Однако принятие закона № 44-ФЗ не может рассматриваться как завершение процесса реформирования данной сферы. В законе сохранился ряд недостатков действующего законодательства, устранение которых является обязательным условием для создания работоспособной системы управления закупками.

Законы совершенствуются до сих пор, что не может сказываться как на заказчиках, так и на участниках закупки. Учитывая строгое соблюдение законодательства и частое его изменение – заказчики и участники стали вести «битву правовой осведомленности», что на наш взгляд в данном случае совсем не правильно.  Законодатель должен придумать механизм, благодаря которому удастся облегчить для поставщиков юридическую сторону участия в государственных закупках. Для того чтобы сделать 44-ФЗ по-настоящему работоспособным, необходимо постоянно анализировать практику его применения и на этой основе вносить изменения и дополнения в существующее законодательство.

Стоит отметить также огромную роль контролирующих органов, деятельность которых направлена на выявление и пресечение нарушений Федерального закона №44-ФЗ. Постепенно, из вечной проблемы, государственные закупки начинают превращаться в мощнейший элемент развития рыночной экономики в стране.
Проанализировав закон, можно прийти к выводу, что он еще не совсем доработан. Это логично, ведь общество не стоит на месте, а государство пытается создать все условия для того, чтоб перекрыть хищение государственных средств. Однако есть мнение, что от этого страдает в основном государственный заказчик. Большие штрафы, сжатые сроки, большой объем работы, ежемесячно меняющееся законодательство, маленькие оклады сотрудников (которые порой бывают меньше размеров штрафов) вынуждают заказчиков пойти на всё, чтобы не остаться в минусе. Увы, недоработки контрактной системы - это большая проблема нашей страны и нет никаких сомнений в том, что законодатели ищут способы, которые позволили бы решить их наиболее эффективно.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы:

1. «Гражданский кодекс Российской Федерации» (ГК РФ) от 30.11.1994 №51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (действующая редакция от 06.04.2015).

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (действующая редакция от 26.12.2014 г.)

3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04 2013 г. N44-ФЗ // Рос. газ. – Федеральный выпуск №80. – 2013. – 12 апреля. 

4. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 31 (1 ч.).

5. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 30(ч. 1).

6. О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13.12.1994 №60-ФЗ // Рос. газ. – Федеральный выпуск №148. – 1992. – 30 июня

7. Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд») от 08.04.1997 № 305 // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 15.

8. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» от 27.10.2006 № 631 (ред. от 05.10.2007) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 44.

9. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» от 27.10.2006 № 631 (ред. от 05.10.2007) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 44.

10. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом» от 29.12.2007 № 978 (ред. от 08.05.2009) // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 2.

11. Распоряжение Правительства Российской Федерации «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» от 27.02.2008 № 236-р (ред. от 25.03.2010) // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 9.

12.Распоряжение Правительства Российской Федерации «О методических рекомендациях по вопросам, связанным с организацией закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд» от 24.07.1997 № 1047-р // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 32.

13. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации  «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) — (конкурсной документации)» от 30.09.1997 № 117 [Электронный ресурс] Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

14.  Федеральная контрактная система: новации законопроекта / А. И. Воробьева // Бюджет. — 2011. — № 12.

15. Мнение экспертов: новый закон о госзакупках будет не намного лучше старого [Электронный ресурс]. Режим доступа: #"#">#"О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный) – [Электронный ресурс] Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»

33. Регламент Благочестивейшего Государя Петра Великого Отца Отечества Императора и Самодержавца Всероссийского «О управлении Адмиралтейства и Верфи. И о должностях Коллегии Адмиралтейской и прочих всех чинов при Адмиралтействе обретающихся». – СПб.: Тип. Морского шляхетного кадетского корпуса, 1764.

34. Российский государственный архив древних актов. Путеводитель. В четырех томах. Том 2. - 1992.

35.Свод Законов Гражданских (т. X, ч. 1) [Книга пятая] «Положение о казенных подрядах и поставках» Изд. 1900 г., прод. 1906 г.

36.  Декреты советской власти. Т. IV. — М., 1968.

37 .СУ РСФСР. — 1920. — № 59.; № 13.

38. СУ РСФСР. — 1921. — № 59.; № 61.; № 68.; № 69.

39. СУ РСФСР. — 1922. — № 26.; № 31.

40. СЗ СССР. — 1927. — № 13.

41. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 24.10.1991. №43.


[1]  Атамась А.В. Государственный контракт на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в Российской Федерации: дис. канд. наук. М., 2009. С. 17

[2] Именной указ от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей»// Полное собрание законодательства. СПб., 1830. Т. 1. № 132. С.342

[3] См.: Правовые проблемы аукционов и конкурсов / О.А. Беляева. - М.: ТД «Юриспруденция», 2011. - С. 10.

[4]  Стурза К.И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в России // История государства и права. — 2013. — № 4. — С. 20-24.

[5] Гончаров Е. История торгов в России. ХХ в. (до 1917 г.) // Конкурсные торги. — 1998. — № 14. — С. 42.

[6] Регламент Благочестивейшего Государя Петра Великого Отца Отечества Императора и Самодержавца Всероссийского «О управлении Адмиралтейства и Верфи. И о должностях Коллегии Адмиралтейской и прочих всех чинов при Адмиралтействе обретающихся». – СПб.: Тип. Морского шляхетного кадетского корпуса, 1764.

[7] Российский государственный архив древних актов. Путеводитель. В четырех томах. Том 2. - 1992. - С.126

[8] Шевченко Л.И., Гредин Г.Н. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики. – М.: Спарк, 2009, - С.12

[9] Гончаров Е. История торгов в России XVII-XVIII вв.// Конкурсные торги. – 1998. - №8. – С.40

[10] Кузнецова О.А. Признание недействительными несостоявшихся торгов как способ защиты гражданских прав // Журнал российского права. — 2012. — № 10. — С. 71.

[11]  Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. — М.: Норма, Инфра-М, 2011. — 304 с.

[12] Свод Законов Гражданских (т. X, ч. 1) [Книга пятая] «Положение о казенных подрядах и поставках» Изд. 1900 г., прод. 1906 г.

 

[13]  Декреты советской власти. Т. IV. — М., 1968. — С. 302-304.

[14] СУ РСФСР. — 1920. — № 59. — Ст. 271, 272; № 13. — Ст. 81, 82.

[15] СУ РСФСР. — 1921. — № 59. — Ст. 398; № 61. — Ст. 432.; № 68. — Ст. 528; № 69. — Ст. 556.

[16] СУ РСФСР. — 1922. — № 26. — Ст. 217; № 31. — Ст. 374.

[17] СЗ СССР. — 1927. — № 13. — Ст. 140.

[18] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 24.10.1991. №43. Ст.1392

[19] Постановление Совета Министров РСФСР от 23 окт. 1991 г. «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства в 1992 году» [Электронный ресурс] Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»

[20] О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13.12.1994 №60-ФЗ// Рос.газ. – Федеральный выпуск №148. – 1992. – 30 июня

[21]  ч. 5 ст. 3  Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" // Рос.газ. – Федеральный выпуск №148. – 1992. – 30 июня

[22]  Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд») от 08.04.1997 № 305 // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 15. — Ст. 1756.

[23] Распоряжение Правительства Российской Федерации «О методических рекомендациях по вопросам, связанным с организацией закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд» от 24.07.1997 № 1047-р // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 32. — Ст. 3814.

[24] Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.09.1997 № 117 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) — (конкурсной документации)» //СПС КонсультантПлюс, 2013.

  [25]  Толкушкин А.В. Комментарии к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный) – [Электронный ресурс] Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»

 

[26] Отнюкова Г.Д. Госзаказ есть противоречия // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — № 3. — С.35.

[27] Федеральный закон Российской Федерации «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 31 (1 ч.). — Ст. 3434.

[28] Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» от 27.10.2006 № 631 (ред. от 05.10.2007) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 44. — Ст. 4602.

[29] Андреева Л.В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. — М.: Волтерс Клувер, 2011. — С. 145-146; Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный). — М.: Деловой двор, 2011. — С. 132.

[30] Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» от 27.10.2006 № 631 (ред. от 05.10.2007) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 44. — Ст. 4602.

[31] Распоряжение Правительства Российской Федерации «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» от 27.02.2008 № 236-р (ред. от 25.03.2010) // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 9. — Ст. 884.

[32] Кайль А.Н. Правила размещения государственных и муниципальных заказов. — М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2012. — С. 156.

[33] Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом» от 29.12.2007 № 978 (ред. от 08.05.2009) // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 2. — Ст. 102.

[34] Слюсарь Н.Б. Мировой опыт в размещении государственных заказов, реализуемый в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 11. — С. 28.

[35] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (действующая редакция от 26.12.2014 г.) ст.223

[36] Приказ Министерства экономического развития российской федерации от 2 октября 2013 г. № 567 «Об утверждении методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»

[37]   44-ФЗ на практике: первые итоги [Электронный ресурс] // Наталья Рудычева/ CNews Analytics. Режим доступа: http://www.cnews.ru/reviews/?2014/06/19/576263 / . - Загл. с экрана.

Теги: Возникновение, функционирование и развитие контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд  Диплом  Гражданское право




Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе

Размер обеспечения контракта в открытом конкурсе